Op 20 december 2019 heeft de Hoge Raad een eindoordeel geveld in de Nederlandse Klimaatzaak. Deze zaak werd ingesteld door de stichting Urgenda. Eerder hadden de rechtbank van eerste aanleg (in 2015) en het hof van beroep (in 2018) de Nederlandse staat al bevolen om maatregelen te nemen om de uitstoot van broeikasgassen tegen eind 2020 met minstens 25% te verminderen t.o.v. 1990. Het verrassende vonnis van de eerste rechter inspireerde enkele landgenoten om in 2015 ook een Belgische klimaatzaak op te starten.
Het hof van beroep leidde uit de artikelen 2 (het recht op leven) en 8 EVRM (het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven), een zorgplicht af van de Staat om zijn inwoners te beschermen tegen de dreiging van de klimaatopwarming. Wat het meest opvalt in het arrest, is dat het hof de Staat op basis van die zorgplicht oplegt om tegen eind 2020 een emissiereductie van minstens 25% te realiseren, terwijl de Staat terecht opmerkte dat zij door geen enkel rechtsnorm juridisch wordt verplicht om een dergelijke reductie te behalen. De EU-lidstaten hebben zich slechts verbonden tot een emissiereductie van 20% tegen eind 2020 en in VN-verband werden geen bindende reductiedoelstellingen afgesproken tegen eind 2020. De minimale emissiereductie van 25% waarop het hof zich baseert, is afkomstig uit het vierde evaluatierapport van het IPCC (AR4) waarnaar werd verwezen op verschillende VN-klimaatconferenties.
De Staat tekende cassatieberoep aan tegen het arrest van het hof van beroep. Dit beroep bestaat uit negen onderdelen (§ 3.1 – 3.6):
- Onderdelen 1 en 2: Volgens de Staat kan geen bescherming worden ontleend aan de artikelen 2 en 8 EVRM en heeft het hof de beoordelingsmarge die het EHRM aan de staten toekent, miskend.
- Onderdeel 3: Op grond van het Nederlandse procesrecht kan een stichting zoals Urgenda de gelijksoortige belangen van andere personen als het ware "bundelen" en op basis daarvan een rechtsvordering instellen, voorzover zij deze belangen ingevolge haar statuten behartigt (artikel 3:305a BW). De artikelen 2 en 8 EVRM zouden zich volgens de Staat niet lenen tot zo'n bundeling, omdat deze bepalingen enkel individuele rechten beschermen en niet de samenleving als geheel.
- Onderdeel 4 t.e.m. 8: De Staat is niet juridisch gebonden aan een reductiedoelstelling van 25% tegen eind 2020. Ze is internationaal en Europees wel gebonden aan een emissiereductie van 20% tegen eind 2020. Die 20% geldt bovendien voor de EU in zijn geheel.
- Onderdeel 9: Het door het hof van beroep bekrachtigde bevel van de rechtbank komt neer op een bevel tot wetgeving. De rechtspraak van de Hoge Raad laat dit volgens de Staat niet toe. Daarnaast zou het niet aan de rechter zijn om de politieke afwegingen te maken die nodig zijn voor de besluitvorming over de emissiereductie.
De Hoge Raad heeft alle cassatieklachten verworpen.
Het hele arrest is het lezen meer dan waard, maar het antwoord van de Hoge Raad op het vierde t.e.m. het achtste onderdeel is één van de opmerkelijkste. Volgens de Hoge Raad is Nederland verplicht om de uitstoot van broeikasgassen met minstens 25% te verminderen tegen eind 2020. Nochtans merkt de Hoge Raad op dat de door de zogenaamde “Annex I-landen” (dit zijn de geïndustrialiseerde landen, waaronder de lidstaten van de EU) als doelstelling geformuleerde reductie van 25% tot 40% van de uitstoot van broeikasgassen in 2020 ten opzichte van 1990, op zichzelf geen bindende regel of afspraak is (§ 7.1).
Om deze redenering van de Hoge Raad te begrijpen, is zijn interpretatie van de artikelen 2 en 8 EVRM van belang (§ 5.3.1 – 5.3.3).
Volgens de Hoge Raad beschermen de artikelen 2 en 8 EVRM niet alleen specifieke personen, maar ook de samenleving of bevolking als geheel. Dit is onder andere het geval bij milieugevaren. Alle bewoners van het gebied waarin die gevaren zich voordoen, zijn dan beschermd door de artikelen 2 en 8 EVRM. Uit deze artikelen volgt een positieve plicht voor de Staat om passende maatregelen te nemen tegen milieugevaren, ook wanneer het niet zeker is dat de risico’s zich daadwerkelijk zullen realiseren. Dit volgt uit het voorzorgsbeginsel. Nederland kan op basis van de artikelen 2 en 8 EVRM worden aangesproken om zijn uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Hoewel de klimaatopwarming een globaal probleem is, heeft ieder land daarin zijn aandeel en dient iedere staat “het zijne” te doen. De Hoge Raad merkt nog op dat wanneer het risico op schade “real and immediate” is, dat de verdragsstaten van het EVRM dan niet over een beoordelingsmarge (de zogenaamde “margin of appreciation”) beschikken. Ze kunnen wel kiezen welke maatregelen ze nemen, voor zover deze daadwerkelijk redelijk en geschikt zijn. De rechter kan de maatregelen die de Staat neemt, onderzoeken en nagaan of deze inderdaad redelijk en geschikt zijn.
Cruciaal is de verwijzing van de Hoge Raad naar de “common ground” interpretatiemethode van het EVRM (§ 5.4.1 – 5.4.3). Volgens het EHRM mag het Hof bij zijn interpretatie van het EVRM rekening houden met elementen van internationaal recht andere dan het EVRM, de interpretatie van bevoegde organen en de praktijk van de Europese staten waaruit hun gemeenschappelijke waarden blijken. De consensus die blijkt uit gespecialiseerde internationale instrumenten en de praktijk van de Verdragsstaten, is een relevant element voor het EHRM wanneer het de verdragsbepalingen interpreteert in specifieke zaken.
Die “common ground” methode biedt de Hoge Raad een kapstok om de verplichting tot 25% emissiereductie op te baseren. Op basis van deze methode kan de rechter concrete verplichtingen voor de Staat afleiden uit de artikelen 2 en 8 EVRM (§ 6.3 – 6.5 EVRM).
Volgens de Hoge Raad bestaat er een grote mate van internationale consensus over de dringende noodzaak van een emissiereductie van 25 tot 40% tegen eind 2020 t.o.v. 1990 (§ 7.2.7 en 7.2.11). De 25-40% emissiereductie wordt vermeld in het vierde evaluatierapport van IPCC als doelstelling om de opwarming onder de drempel van 2°C te houden. Naar deze doelstelling en/of dit scenario werd verwezen op de opeenvolgende klimaatconferenties van Bali (2007), Cancún (2010), Durban (2011), Doha (2012), Warschau (2013) Lima (2014) en Parijs (2015) (§ 7.2.1 – 7.2.4).
Hoewel de 25-40% doelstelling, zoals de Staat terecht opmerkt, geldt voor de Annex I-landen als geheel, gaan zowel het VN-Klimaatverdrag als het Akkoord van Parijs volgens de Hoge Raad uit van een individuele verantwoordelijkheid van staten (§ 7.3.2). Daarnaast heeft de Staat ook niet geargumenteerd waarom voor Nederland een lager percentage zou moeten gelden (§ 7.3.4).
Het argument van de Staat dat Nederland zich slechts heeft verbonden tot een emissiereductie van 20% tegen eind 2020, veegt de Hoge Raad van tafel (§ 7.3.3):
Een ander belangrijk element in de beoordeling van de Hoge Raad is dat Nederland tot 2011 zelf uitging van een reductiedoelstelling van 30%. Na 2011 heeft de Staat zijn eigen doelstelling verlaagd naar de 20% emissiereductie die werd overeengekomen in EU-verband (§ 7.4.1 en 7.4.2). In het Belgische rechtssysteem zou men in dit geval kunnen inroepen dat de Staat de standstill-verplichting voor de bescherming van het leefmilieu uit artikel 23 Grondwet heeft geschonden (zie bv. GwH 19 juli 2018, nr. 101/2018, B.16.2). In Nederland bestaat er blijkbaar geen gelijkaardige verplichting.“De Staat verwijst slechts naar die afspraken [de afspraken in EU-verband] omdat deze volgens hem de enige normen zijn die hem verplichten tot een bepaalde concrete vermindering van de uitstoot van broeikasgassen. Dat betoog miskent echter dat de Staat, zoals hiervoor in 5.8 en 6.3-6.5 is overwogen, ook op grond van de art. 2 en 8 EVRM tot een dergelijke vermindering kan zijn gehouden, waarbij de hiervoor in 7.2.11 genoemde consensus van belang is.”
De Hoge Raad beschouwt de niet-bindende engagementen die Nederland als Annex I-land is aangegaan in VN-verband, dus als evenwaardig aan de verplichtingen waartoe Nederland zich in EU-verband heeft verbonden. En dit door een beroep te doen op zeer algemeen geformuleerde mensenrechtenbepalingen.
Hoewel grotere inspanningen om de uitstoot van broeikasgassen verder terug te dringen dan 20% tegen eind 2020, kunnen worden toegejuicht, wringt de manier waarop de Hoge Raad niet-bindende engagementen heeft geïnterpreteerd. De “soft law” die de klimaatconferenties op basis van een wetenschappelijk rapport heeft opgeleverd, wordt hier wel heel erg “hard” gemaakt. Als rechters dergelijke engagementen via de omweg van het EVRM zo strikt kunnen toepassen, kan dit ertoe leiden dat toekomstige klimaatconferenties nog vagere teksten zonder concrete doelstellingen zullen opleveren. Eén en ander is natuurlijk te wijten aan het onvermogen van de politiek om een passend antwoord te bieden op de uitdagingen van de klimaatopwarming. De ambities van de nieuwe Europese Commissie om de reductiedoelstellingen aan te scherpen, bieden gelukkig hoop voor de toekomst. Wordt ongetwijfeld vervolgd…
Posts
Geen opmerkingen:
Een reactie posten